加入WTO對我國海運服務業影響

林　光　包嘉源

摘要

　我國申請加入WTO，已面臨最後之階段。加入此一「經濟聯合國」後，必須確實遵守世界貿易組織所屬各項協定之規定，履行我國於入會雙邊及多邊諮商之承諾事項，並配合修正國內不符合世界貿易組織規定之各項相關法規及行政命令，故政府對產業之保護將相對降低，難免對部分產業造成影響。

　為符合國際規範，在逐步開放之過程中，我國海運服務業所受之影響為何？應作一徹底之檢討。而中共與我同時加入WTO，在海運方面所可能產生之影響，亦有探討之必要。

　經評估，加入WTO對我國海運服務業所產生之影響，負面及正面均有。其將對我國船舶運送業競爭優勢造成威脅，但已具營運規模及具有相當市場佔有率之我國船舶運送業則衝擊較小，我國業者尚能因外國船舶運送業之直接加入市場競爭，加速改進經營管理技術與服務品質，確實提升其國際競爭力；而貨櫃集散站業則因進入門檻需固定之機具設備及龐大之土地者，而較不受影響。至受影響最大的為船務代理業及海運承攬運送業，船務代理業務因受制於代理，日後船務代理業將逐漸轉變成為外國船舶運送業在台之聯屬機構；海運承攬運送業若本身不就運輸業務提出創新之作法，勢必競爭不過國外強勢之同業，甚或因淪為「運價之殺手」，導致市場惡性競爭，而生存益加困難。

　我國之海運服務業必須瞭解，並體認其行業未來在國際海運架構下可能之發展及趨勢，俾便及早健全體質，加強管理，儘早國際化，方能適應外來之競爭與衝擊。

　壹、WTO海運服務業談判

　服務業於國際間原無規範，直到一九八六年九月廿五日東岬宣言將服務業貿易納入關稅貿易總協定(GATT)談判議程，這才開始由GATT研擬服務業的國際規範。一九九三年十二月十五日GATT完成「服務業貿易總協定」(General Agreement on Trade in Services，以下簡稱GATS)，作為此國際組織進行各項服務業貿易談判之準則。繼之「世界貿易組織」（WTO）於一九九五年一月一日成立，接續服務業貿易之各項談判工作。而海運運輸係屬服務之一環，在國際之架構下，也進行了一連串的談判。

　一、GATS之規範

　依據GATS之精神，服務業貿易原則上應符合最惠國待遇原則，各有關法規應符合透明化及公平性之要求。

　惟鑑於各國服務業發展程度不同，要求齊頭式開放各國服務業市場恐對各國經濟自主權產生重大影響，故GATS將市場開放及國民待遇兩原則列為特定承諾，期望透過各國承諾與談判之方式逐步自由化。而承諾表即為各國所提出表明其承諾開放之文件，該承諾表上載明會員國對各類服務業在市場開放及國民待遇方面之限制或條件，經相互諮商定案後，成為各會員應履行之義務。

　我既申請加入WTO，則必須遵守GATS之規範，與各會員諮商我國服務業市場開放問題，並依據GATS之規定，以及與各會員就市場開放之諮商結果，修正國內相關法規。

　在承諾表內容方面，係針對「市場開放(market access)」及「國民待遇(national treatment)」，要求各國針對商業運作之四種模式(Modea of supply)，對各服務業項目分別檢視，提出承諾。該四種模式(Modea of supply)分別是跨國服務(cross-border supply)，國外消費(consumption abroad)，設立商業據點(commercial presence)，僱用自然人(presence

of natural persons)。

　二、WTO NGMTS談判情形

　WTO於一九九四年四月在馬拉喀什(Marrakesh)召開之部長級會議中，貿易談判委員會接受「海運服務業談判之決議」，成立「海運服務業談判小組 (Negotiation Group on Maritime Transport Services，簡稱NGMTS)」研商相關海運服務業之規範，推動海運服務業之自由化工作。該談判小組自一九九四年五月始至一九九六年六月止，共召開了十六次之會議討論海運服務業之規範與自由化的問題；由於各參與國之意見過於紛歧，致使NGMTS無法依照以上「海運服務業談判之決議」於一九九六年六月前總結談判提出最終報告，故NGMTS在其一九九六年六月二十八日之第十六次會議中，決議暫停 (suspend)談判，至今年再重開談判工作。

　NGMTS以往主要檢視海運服務業之三大主題內谷，包括「國際海運、附屬服務、和進出及使用港口設施」。國際海運包括國際客、貨海運服務；所謂海運輔助服務列舉有：貨櫃集散站服務、海運代理業服務、海運承攬業服務、海運貨物處理業服務、倉儲服務、通關服務及船舶維護修理服務等；所謂進出及使用港口設施服務列舉有：引水服務，拖、駁船服務、食物補充、加油和加水服務，垃圾收集和壓艙廢水處理服務，航行輔助服務，船舶操作必須之岸上服務（如通信、水電補充），緊急修理服務，及拋錨、船席和靠泊服務等。複合運輸在討論過程中，許多國家要求列為談判項目之一。至於國內專屬運輸業務（cabotage）則不包括在NGMTS談判之內。

　三、WTO NGMTS談判未來發展

　觀察上一回合NGMTS談判的各次會議，各會員國立場歧異，所懷目標亦各異，故其失敗應是其來有自，綜合其原因有四點：

　(一)美國未能充分支持。

　美國未能充分支持，係NGMTS談判失敗最主要之原因。美國起初支持海運服務業納入規範，但成立NGMTS進行談判以來，卻轉變態度而不願提出「海運服務業承諾表」。其表面之理由是美國不滿大多數會員國所提之承諾表不能符合其期望。但實際之原因應是美國國內亦有若干保護措施有違海運服務業自由化之目標，因此不願NGMTS之談判有太大之進展。況且，美國憑藉其強大之經貿外交實力，不透過國際組織，亦能經由與各國之雙邊談判，遂行其要求開放市場之目標。

　(二)海運及其相關附屬服務業之高度複雜，不易協商自由化活動。

　「國際海運」、「輔助服務」及「進出及使用港口設施」雖是NGMTS海運服務業談判之三大主題，但海運服務業之項目本身即相當繁複，傳統上，各國又提供海運服務業一些保護性措施，而港口業務多由政府經營，雖然許多國家已逐漸推動解除管制(deregulation)措施，並有進行民營化(privatization)活動之案例；惟欲在短期內要求各國採行全面性之高度自由化(liberalization)措施，自非易事。

　(三)各國經濟發展程度不同，造成對海運服務業部門開放措施之差異。

　一般而言，已開發國家對其產業之保護程度比較開發中或低度開發國家為低。因此美國自然批評其他國家海運服務業自由化程度之不足；但開發中或低度開發國家亦不能任由已開發

國家之要求全盤開放市場，而不顧其國內海運服務業之發展。此一基本差異點，亦是構成NGMTS本回合諮商談判未能達成協議之另一重大阻力。

　◆NGMTS之談判內容與結構高度複雜

　NGMTS之談判雖以「國際海運」、「輔助服務」及「進出及使用港口設施」三大主題為主，但在GATS架構下尚必需包括與海運部門有特別關聯之議題，例如政府採購措施對非商業貨載是否有承運權限制、海運部門適用競爭或反托拉斯法規之範疇及該等法規與海運同盟和聯合營運法規之關係，對海運同盟之措施、對托運人與運送人關係之規定與爭端解決之機制等。因此這些高度複雜的談判內容與結構問題不易解決，致談判未能順利得到結果。

　由以上NGMTS談判可能失敗之原因，可以推知下一回合之談判，必定是要解決各方之歧異，尋求共識，得出一個能為各國所接受之方案。

貳、加入WTO對我國海運服務業之影響

　我國加入WTO後必需確實遵守各項世界貿易組織所屬協定之規定，履行我國於入會雙邊及多邊諮商之承諾事項，故政府對產業之保護將相對降低，短期內難免對部分產業造成影響。茲將其對於我國海運服務業之衝擊影響研析如下：

一、我國在海運服務業市場開放部分所作之開放及承諾

　一九九六年六月，WTO之海運服務業談判因各國未能達成協議，而決議中止（suspend）談判，至今年再重開談判。因此，我於入會申請所提之服務業承諾表並未包括「海運服務業」部門，惟我國承諾於未來恢復海運服務業談判時，提出海運服務業之最佳承諾表。另一方面，政府為了及早加入WTO之政策需要，交通部同意開放外國船舶運送業來台設立分公司，並於八十八年二月間，修正航業法及其相關子法，全面開放外國人來台投資經營船務代理業、海運承攬運送業及貨櫃集散站等海運輔助服務業。

二、對我國海運服務業影響評估

　業界意見

　為瞭解我國加入WTO後，海運服務業所受之影響，經採取調查訪問之方式，先函請中華民國輪船商業同業公會全國聯合會、中華民國船務代理商業同業公會全國聯合會、台北市海運承攬運送商業同業公會及中華民國貨櫃儲運事業協會，就我國加入WTO對海運服務業之影響徵詢意見。全國船聯會表示：「船舶運送業本為一高度國際化及自由化之行業，於我國加入WTO之後應不至對我國同行造成影響。我國與中國大陸皆加入WTO之後，﹃兩岸三通﹄的議題勢必對海運相關事業造成相當的影響，如何審慎因應並提出適切政策應是我國努力的重點」；全國船代會表示：「對於加入WTO後船務代理業將受何影響，本會各會員公會、公司目前尚難預測，惟初期定有若干影響，因此政府如能採漸進式或逐步開放方式，將可使業者較有時間作好因應準備，必要時並給予適當協助與輔導。」；貨櫃儲運協會表示：「經評估我國加入WTO對本業之影響，僉認此乃國策，亦為世界潮流，自應擁護。惟其造成殺價競爭，對本業營運困頓，益發不利，在所難免」；台北市海運承攬運送商業同業公會則表示：「民國八十八年二月航業法修正刪除外國人來台投資經營海運承攬運送業之限制，三月至十二月，本會新入會公司計三十五家，但均為中華民國國籍人士籌組設立，並無外國籍人士籌設新公司。…仍然為本國業者主導海運承攬運送業市場。」

　◆綜合研析

　以上各公會團體就其本業於我國加入WTO後，所受之影響，僅提供了一個初步之整體評估意見。為求深入，再於各業之中選擇二家公司，與其執行業務之人員訪談，經綜合整理分析得到以下之結論：

　“開放外國船舶運送業來台設立分公司，將使外國船舶運送業不需再委託我國船務代理業處理客貨，其營運成本降低，服務品質提升，相對增加其對我國船舶運送業之競爭能力，我國航商原先在本國所佔之優勢地位將受到威脅。惟我國已躋身國際遠洋貨櫃航運業務的長榮與陽明兩家公司及近洋的萬海航運公司因已具營運規模及具有相當的市場佔有率，則較不受影響。

　（我國之船務代理業將因外國船舶運送業來台設立分公司，而喪失代理權，所受到之影響較大，其代理業務將漸萎縮，至於體質不佳之船務代理業者將被迫退出市場。

　〈外國海運承攬運送業在台申請設立可控制之據點，將使現行我國業者與外商間互相委託代理之合作關係大幅減少。除此之外，我國之業者也將減少向國外知名業者學習管理與經營之機會。屆時，我國之海運承攬運送業者除目前已能健全穩定發展之公司外，其餘僅靠賺差價之業者將愈來愈難生存。

　《在我國設立貨櫃集散站除固定之機具設備外，尚需有一萬坪之土地空間，鑑於土地取得不易，未來如外商來台設立貨櫃集散站，其經營亦恐不易，因此初步評估，應對現有之貨櫃集散站業者衝擊較小。惟在開放外商來台設立貨櫃集散站所要考慮的應是增設貨櫃集散站對整體社會環境、交通流量、安全等所造成社會成本之高低。

三、兩岸加入WTO後，所可能產生影響

　我國於入會申請所提之服務業承諾表並未包括「海運服務業」部門，因此兩岸加入WTO後，若我對中國大陸未引用「排除適用」條款，在海運方面尚不會立即受到衝擊，仍能維持我現行在兩岸海運所作之限制。惟我國曾承諾於未來WTO海運服務業恢復談判時，將提出海運服務業之最佳承諾表，因此日後在WTO海運服務業談判恢復時，我方在兩岸海運通航及大陸來台投資海運服務業方面將蒙受開放之壓力。

參、結論

　我國於加入WTO後，其對我國海運服務業所產生之影響，經綜合評估，將對我國船舶運送業之競爭優勢造成威脅，但已具營運規模及具有相當市場佔有率之我國船舶運送業則衝擊較小，我國業者尚能因外國船舶運送業之直接加入市場競爭，加速改進經營管理技術與服務品質，確實提升其國際競爭力；而貨櫃集散站業則因進入門檻需固定之機具設備及龐大之土地者，而較不受影響。至受影響最大的為船務代理業及海運承攬運送業，其中，船務代理業因受制於代理權，日後將逐漸轉變成為外國船舶運送業在台之聯屬機構；海運承攬運送業若本身不就運輸業務提出創新之作法，勢必競爭不過國外強勢之同業，甚或因淪為「運價之殺手」，肇至市場惡性競爭，而生存益加困難。

　加入WTO對我國海運服務業所產生之影響，負面及正面均有，而海運服務業具有高度之國際性，我國對外人之限制，及任何輔助措施，日後於我國成為WTO會員國後，也勢必在多邊之架構下，須逐步符合GATS之國際規範。因此我國海運服務業必須瞭解並體認其行業未來在國際海運架構下可能之發展及趨勢，俾便及早健全體質加強管理，儘早國際化，方能適應外來之競爭與衝擊。

　在政府方面，為因應加入WTO，在海運方面，原擬有短期及長期之因應策略方案，但在入會成為國家最高之考量下，政府提前全面解除外商對海運投資經營之限制，在此衝擊下，政府日後須兼顧我國服務業者之權益與發展，積極改善我海運各業在國內經營之環境，俾增強國際競爭力，進軍國際市場。